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Podem as crianças contribuir para a qualidade da governação local?

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Desirée Seixas[1]Universidade de Aveiro, DCSPT. Arquiteta e Urbanista (UFRJ, 2009). Mestre em Planeamento Regional e Urbano (UA, 2022). Doutoranda em Políticas Públicas (UA). Membro do GOVCOPP.  Este estudo é … Continue a ler

Resumo:

Este artigo investiga de que forma a participação das crianças pode contribuir para a qualidade da governação local, num contexto de crescente aposta na governança colaborativa. Apesar de amplamente reconhecida como um direito, a participação infantil permanece limitada e pouco efetiva nos processos decisórios locais. Através de uma revisão da literatura científica recente, orientada por critérios sistemáticos, identificam-se os principais desafios, oportunidades e mecanismos que moldam a participação de crianças e jovens, com destaque para iniciativas como os Conselhos de Infância/Juventude e as Cidades Amigas das Crianças (CFC).

Verificou-se que, embora a literatura explore a participação infantil sob múltiplas perspetivas, são escassas as análises que avaliam o seu impacto direto na qualidade da governação. Como contributo, o artigo destaca o Quadro Analítico de Cidades Focadas nas Crianças (CFCAF[2]Child-Focused Cities Analytical Framework | ICLD), que propõe uma reformulação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) centrada nas crianças. O estudo visa aprofundar a reflexão sobre os contextos e as relações de poder entre crianças e decisores políticos, apontando caminhos para práticas governativas mais inclusivas e responsivas.

Palavras-chave: Participação Infantil; Participação Pública; Governança Local; Políticas Públicas; Empoderamento; ODS.

Abstract:

This article explores how children’s participation can contribute to the quality of local governance, within a broader context of growing emphasis on collaborative governance. Although widely recognised as a right, children’s participation remains limited and often ineffective in local decision-making processes. Drawing on a review of recent scientific literature, conducted according to systematic criteria, the article identifies the main challenges, opportunities, and mechanisms that shape the participation of children and young people, with particular emphasis on initiatives such as Children’s and Youth Councils and the Child-Friendly Cities (CFC) programme.

While the literature approaches child participation from multiple perspectives, few studies assess its direct impact on the quality of governance. As a contribution, the article highlights the emerging Child-Focused Cities Analytical Framework (CFCAF[3]Child-Focused Cities Analytical Framework | ICLD), which proposes a child-centred reinterpretation of the Sustainable Development Goals (SDGs). The study aims to advance reflection on the contexts and power dynamics between children and decision-makers, and to point towards more inclusive and responsive governance practices.

Keywords: Child Participation; Public Participation; Local Governance; Public Policies; Empowerment; SDGs.

Resumen:

Este artículo analiza cómo la participación de los niños y niñas puede contribuir a la calidad de la gobernanza local, en un contexto de creciente énfasis en la gobernanza colaborativa. Aunque ampliamente reconocida como un derecho, la participación infantil sigue siendo limitada y, a menudo, poco efectiva en los procesos locales de toma de decisiones. A partir de una revisión de la literatura científica reciente, guiada por criterios sistemáticos, se identifican los principales retos, oportunidades y mecanismos que configuran la participación de niños, niñas y adolescentes, con especial atención a iniciativas como los Consejos de Infancia y Juventud y el programa Ciudades Amigas de la Infancia (CAI).

Si bien la literatura aborda la participación infantil desde múltiples perspectivas, son escasos los estudios que evalúan su impacto directo en la calidad de la gobernanza. Como contribución, el artículo destaca el Marco Analítico de Ciudades Centradas en la Infancia (CFCAF[4]Child-Focused Cities Analytical Framework | ICLD), que propone una reformulación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) desde una perspectiva centrada en la infancia. El estudio tiene como objetivo profundizar la reflexión sobre los contextos y las relaciones de poder entre niños y responsables políticos, apuntando hacia prácticas de gobernanza más inclusivas y receptivas.

Palabras clave: Participación Infantil; Participación Pública; Gobernanza Local; Políticas Públicas; Empoderamiento; ODS.

1. Introdução

A humanidade tem atravessado, especialmente nas últimas décadas, rápidas transformações sociais e, embora não acompanhem a mesma velocidade, tais mudanças atingem e impactam os modelos de gestão e de elaboração de políticas públicas, com especial incidência na governação local (Berglund et al., 2022; Tavares et al., 2018). Tradicionalmente, em sociedades organizadas em torno de poderes nacionais, regionais e locais, o executivo municipal detinha, na maioria dos casos, quase que exclusivamente o poder de decisão sobre a definição de estratégias e políticas voltadas aos desafios de de natureza económica, social, cultural e ambiental (Tavares et al., 2018). Esse modelo de governo hierárquico evoluiu para um cenário cada vez mais complexo, onde uma infinidade de atores interage e nenhuma autoridade isoladamente consegue impor uma visão única de desenvolvimento ou atender plenamente às necessidades das populações locais (Newman et al., 2004). A estrutura de governação, agora colaborativa e em rede, torna-se a cada dia mais robusta e intrincada e suscita das autarquias um papel de articulador numa governação multinível de diferentes decisores e considerando a multiplicidade de atores, locais e descentralizados, com vias a otimizar os esforços na gestão do bem comum (Gomà, 2019; Stoker, 2002, in Dias, 2015; Bouckaert, 2023). Neste cenário, marcado por recursos frequentemente limitados, a governação local enfrenta exigências crescentes por soluções mais eficazes e inclusivas. A qualidade da governação local depende, cada vez mais, da capacidade de equilibrar governabilidade e representatividade, assente em regras claras, práticas de transparência e mecanismos de empoderamento. A participação ativa dos cidadãos, aliada à fiscalização, avaliação e acompanhamento das decisões por parte de órgãos competentes, contribui para reforçar a legitimidade e a eficácia da gestão pública (Tavares et al., 2018).

1.1 Participação cidadã e poder

Tavares et al. (2018) destacam a participação cidadã e a prestação de contas por parte dos representantes políticos como elementos essenciais para avaliar a qualidade da governação local. A participação permite decisões mais alinhadas com as necessidades reais da população, envolvendo atores internos e externos à administração e recorrendo a ferramentas inclusivas e inovadoras (Osborne, 2010). Já a prestação de contas traduz-se num conjunto de práticas institucionais que visam garantir a transparência, a responsabilização e o escrutínio público dos atos de governação local. Inclui alguns tipos de participação, bem como a divulgação clara das contas públicas — nomeadamente receitas, despesas, contratos e parcerias — e o controlo externo exercido por entidades fiscalizadoras, como os tribunais de contas. Estes mecanismos reforçam a confiança pública, promovem a responsabilização efetiva dos decisores políticos e contribuem para a melhoria da qualidade da ação governativa (Tavares et al.; 2018). A representatividade cidadã poderá assegurar que as vozes de grupos historicamente excluídos dos processos decisórios — como minorias étnicas, pessoas com necessidades especiais ou crianças, sejam ouvidas e respeitadas nos processos de formulação de políticas (Arnstein, 1969). Essa abordagem não apenas fortalece a legitimidade das decisões tomadas, mas também contribui para a construção de comunidades mais equitativas e democráticas. É, por isso, fundamental incentivar a inclusão ativa de todos os segmentos da sociedade, impedindo que os grupos “difíceis de alcançar” não sejam deixados à margem da discussão pública (Fung, 2004).

A participação tem origem no latim “participatio” (pars+in+actio), que significa “ter parte na ação”. Enquanto verbo, participar é um ato, que não é individual, mas coletivo. Enquanto construção social, assim como a infância ou as políticas públicas, a participação cidadã liga-se à busca por um ideal coletivo de melhores resultados para um determinado grupo (Bordenave, 1983). Assim, e como referem Ribeiro et al. (2019), “A participação consiste num processo de tomada de decisão, envolvendo diversos atores em diversas constelações de poder que procura equilibrar e corrigir uma redistribuição adequada do poder.”

Da definição do que é participar e para melhor compreender o que pode ser a participação pública, seja no contexto do indivíduo, seja sobre a ação dos diversos atores organizados na sociedade civil ou institucionalizados, nesta rede intrincada da governança colaborativa, decorre a necessidade de analisar do que se trata este poder – uma palavra que sugere força, autoridade, soberania, imposição – mas também capacidade, possibilidade e influência. O poder é um elemento relacional, que depende de pelo menos duas partes – e que pode ser exercido, mais do que possuído; e que resulta de um conjunto de estratégias e normativas sociais. Na governança colaborativa, o ênfase na transparência, na comunicação e na cocriação de políticas públicas se alinha com essa visão foucaultiana, onde o envolvimento da sociedade civil é fundamental para o exercício do poder (Porto, 2014). A governação envolve uma dependência de poder nas relações entre as instituições envolvidas na ação coletiva, onde o poder não é um recurso fixo, mas é construído e negociado através das interações entre as instituições. Em síntese, existe uma visão complexa das relações de poder na governação, onde o poder é distribuído, interdependente, dinâmico, processual e limitado (Stoker, 2018). 

Este quadro pode ser um ponto de partida interessante para analisar as relações de poder sob a ótica da inclusão dos grupos minoritários ou pouco representados na sociedade (como as crianças e jovens). A inclusão das minorias não é apenas uma questão de justiça social, mas também uma condição essencial para a eficácia e legitimidade da governança em rede. Ao dar voz e poder às minorias, é possível construir políticas mais abrangentes, decisões mais responsáveis e uma sociedade mais justa e equitativa.

1.2 A participação das crianças: um objetivo estratégico

Envolver as crianças na conceção das políticas públicas representa uma decisão ética, legal e política que se fundamenta na compreensão da infância como uma etapa da vida dotada de dignidade própria e não apenas como um momento transitório rumo à idade adulta. Esta perspetiva sustenta-se no reconhecimento das crianças como sujeitos de plenos direitos, conforme estabelecido na Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC), que no seu artigo 12.º consagra o direito da criança a exprimir livremente a sua opinião em todos os assuntos que lhe digam respeito, em função da sua idade e maturidade (UNICEF, 1989).

Ao longo das últimas décadas, a concepção da infância tem vindo gradualmente a transformar-se de uma visão centrada na proteção e dependência para uma compreensão da infância enquanto condição social e cultural autónoma, que exige escuta ativa e participação efetiva. Esta mudança está em consonância com a abordagem da Sociologia da Infância, que confere centralidade à agência das crianças e à sua capacidade de intervenção no mundo social (Sarmento, 2012). Segundo esta abordagem, as crianças são portadoras de experiências, saberes e contributos próprios, únicos e importantes para os processos sociais e políticos.

Nesse contexto, a “Estratégia da UE para os Direitos da Criança para 2022-2027” (Comissão Europeia, 2021) destaca a participação das crianças como um objetivo estratégico na agenda política europeia. O documento sublinha a necessidade de fortalecer as dinâmicas entre as autoridades políticas e as crianças. Essa abordagem visa não apenas proteger os direitos das crianças, mas também garantir sua inclusão ativa nos processos de tomada de decisão, tanto em âmbito local quanto em escalas nacionais e europeias. 

Mas, apesar dos avanços, a participação infantil continua, em muitos casos, a ser “mais um discurso idealizado do que uma convicção genuína” (Càmara et al., 2023). A cultura da infantilização que, por um lado refere que as crianças precisam de proteção devido à sua imaturidade biológica, por outro identifica-as principalmente como futuros cidadãos e não como agentes atuais de mudança, acaba por estabelecer um quadro que continua a afetar a forma como a sociedade as vê nos dias de hoje, perspetivando um papel limitado das crianças enquanto participantes ativos nas discussões sociais (Rosemberg & Mariano, 2010; Koops, 2011). Para incluir ativamente este grupo nos processos de tomada de decisão, é necessário que a criança seja vista como ator social e ser humano do presente, dotada de experiência única para estar ativamente envolvida nos processos de socialização, participação e produção cultural, com outras crianças e adultos (Brostolin, 2021).

A imagem coletiva de dependência ou incapacidade das crianças para tomar decisões ou, ainda, a visão da sua apetência enquanto cidadãos apenas no futuro impõe diversas barreiras para a participação cidadã ativa de crianças sobre políticas públicas que lhes dizem respeito. Na prática, é identificada como tokenista, exclui grupos mais vulneráveis e a evidência do seu impacto é frequentemente limitada (UNICEF, 2022).  Será então possível avaliar de que forma a participação destas pode contribuir para a qualidade da governação local? E em que contextos e de que forma se estabelecem as relações de poder entre crianças e adultos tomadores de decisão em políticas públicas? Tal análise parece ser essencial para compreender se a reversão do atual modelo “adultocêntrico” pode efetivamente enriquecer as práticas de gestão pública e contribuir para comunidades mais inclusivas e democráticas, como preconiza a Estratégia da UE, ou se trata-se de uma estratégia decorativa, dos processos participativos, como identificado por Hart (1992).

Com o objetivo de explorar estas questões fundamentadas no enquadramento teórico, optou-se por efetuar uma análise da literatura científica recente, que contribuiu para identificar desafios e oportunidades para a participação, bem como realçou como importantes alguns mecanismos específicos, tais como a Iniciativa Cidades amigas das Crianças (Child-Friendly Cities – CFC) e os Conselhos de Infância /Jovens.

2. Metodologia da revisão de literatura

Encontra-se em curso uma revisão da literatura, orientada pelas recomendações do protocolo PRISMA para revisões sistemáticas. O protocolo foi carregado na plataforma osf.io em 13 de dezembro de 2024. A pesquisa foi realizada nas bases de dados Scopus e Web of Science (WOS), utilizando os descritores: “child” AND “participation” AND “local govern”, selecionados por representarem, de modo amplo, o objeto central da investigação — a participação de crianças na governação local. 

O total inicial resultou em 490 publicações, das quais 274 provenientes da Scopus e 216 da WOS. Após a remoção de duplicados com o apoio do software Mendeley, restaram 373 documentos. Seguiu-se uma triagem por leitura dos títulos (excluindo-se 199) e, posteriormente, dos resumos (excluindo-se mais 109). Foram ainda eliminados capítulos de livros, artigos de conferências e publicações sem acesso ao texto integral. Deste processo resultaram 54 artigos científicos publicados em revistas com acesso aberto. Para esta primeira fase do trabalho, consideraram-se apenas os artigos publicados nos últimos cinco anos, de modo a garantir atualidade e relevância, o que reduziu o corpus de análise para 20 documentos. Procurou-se assegurar um processo metodológico rigoroso, transparente e coerente, com critérios de seleção claramente definidos e aplicados de modo consistente, garantindo que a análise resultante pudesse ser replicável e fundamentada, independentemente do número final de artigos incluídos.

Figura 1: Seleção dos estudos segundo o protocolo PRISMA[5]https://www.prisma-statement.org/.

Dos 20 resultados encontrados, 17 apresentaram estudos de caso primários ou pesquisas que coletam novos dados sobre um local ou grupo específico. Apesar de haver alguma representatividade dos demais continentes, 10 artigos abordam estudos de caso em países europeus, com maior representatividade de estudos em cidades da Espanha (4 artigos) e sem resultados encontrados para Portugal. Além da Europa, os estudos de caso primários também incluem representatividade da América do Norte (EUA), América do Sul (Argentina), África (Zimbábue), Ásia (Malásia e Índia) e Oriente Médio (Curdistão/Iraque). Os outros 3 artigos são revisões de literatura (Jansson et al., 2022), propostas metodológicas ou desenvolvimento de frameworks que analisam outros estudos ou propõem abordagens (Cairns et al., 2024; Catalán, 2024). Nestes, embora a predominância de estudos também seja na Europa, nota-se um aumento dos estudos de comunidades em países da Oceania e da Ásia na última década (Jansson et al., 2022) e há poucos estudos em países sul-americanos na amostra analisada, embora seja observado por Catalán (2024) um desenvolvimento importante da participação infantil no planeamento territorial nos contextos europeu e latino-americano, mas ainda incipiente no contexto chileno. Já a proposta apresentada por Cairns et al. (2024), inclui discussões e evidências empíricas de acadêmicos do Brasil, Reino Unido, Austrália, África do Sul e Áustria, demonstrando uma base conceitual com perspetivas globais.

Importa assinalar algumas limitações metodológicas. Apesar de seguir as etapas fundamentais de uma revisão sistemática, optou-se por não classificar formalmente esta análise com esse rótulo, visto que o processo foi conduzido por uma única investigadora. Reconhece-se, assim, a possibilidade de viés na seleção e interpretação dos dados, particularmente na escolha das palavras-chave, na triagem de documentos e nas decisões de inclusão. O filtro temático e linguístico (publicações em inglês e português) poderá ter excluído estudos relevantes produzidos noutras línguas e regiões. Além disso, a forte predominância de estudos europeus pode dever-se não apenas ao cenário investigado, mas também às limitações dos descritores utilizados, ou ainda à maior produção científica da Europa nesta temática em comparação com outros continentes.

Após a identificação dos estudos, procedeu-se a uma leitura e análise indutiva, da qual resultou a identificação de fatores facilitadores (ou oportunidades) e de barreiras (ou desafios) à participação, bem como dos mecanismos mais frequentemente referidos de envolvimento de crianças e jovens.

No decurso desta análise, identificou-se a necessidade de aprofundar o estudo por meio de uma abordagem dedutiva, orientada por três categorias analíticas: o impacto da participação, a influência na tomada de decisão e as estratégias mobilizadas para promover o envolvimento infantil. Esta segunda etapa encontra-se atualmente em desenvolvimento. Assim, o presente artigo focaliza-se na apresentação dos resultados preliminares da revisão da literatura, com destaque para os principais desafios e oportunidades identificados, bem como os mecanismos de promoção da participação, considerando-se que o material analisado constitui um contributo suficientemente significativo para enriquecer a reflexão sobre a participação de crianças na governação local. Durante esta revisão, destacou-se, pela sua relevância e originalidade, uma proposta emergente identificada num dos artigos selecionados: o Quadro Analítico de Cidades Focadas nas Crianças (CFCAF) (Cairns et al., 2024). Esta proposta sugere uma evolução conceptual do modelo de Cidades Amigas da Crianças (CFC), com base numa leitura crítica dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), reposicionando a criança não apenas como beneficiária, mas como elemento central e ativo na construção das cidades. Dada a sua pertinência para o debate em causa, optou-se por dar-lhe especial destaque na análise que se segue.

3. Resultados preliminares da revisão de literatura

Os 20 documentos analisados discutem a importância da participação de crianças e jovens na tomada de decisões locais, em áreas como políticas sociais, planeamento territorial, regeneração urbana, habitação, saúde e violência de género. As pesquisas abordam a participação infantil sob diversas perspetivas, mas nenhuma delas se propõe a mensurar de maneira direta o impacto da participação infantil na qualidade da governança local. 

Esta ausência pode ser um reflexo complexo de múltiplos fatores interligados, sendo a insuficiência de compromisso e vontade política por parte dos adultos e instituições o mais proeminente (Cámara et al., 2023; Powell, 2024). Além disso, desafios metodológicos inerentes à mensuração da “qualidade da governança” contribuem para essa lacuna (Munyede et al., 2021; Powell, 2024). A “qualidade da governança” é um conceito complexo e multifacetado, e embora existam métodos qualitativos para entender as perspetivas das crianças, em sua maioria visam compreender experiências e pontos de vista, não quantificar diretamente o impacto na gestão ou resultados governamentais (David & Buchanan, 2020; Kudrnáč et al., 2023; Cairns et al., 2024).

Os estudos amplamente destacam o recurso a estruturas como Conselhos Municipais de Infância ou de Juventude enquanto ferramentas de envolvimento desses grupos na tomada de decisões. Da mesma forma, há análise sobre o engajamento de crianças e jovens nos Orçamentos Participativos (OPs) em dois artigos da amostra analisada (Càmara et al., 2023; Lehtonen & Radzik-Maruszak, 2024). Cinco artigos referem diretamente a Iniciativa Cidades Amigas das Crianças, ou Child-Friendly Cities (CFC), e valorizam este programa da UNICEF como um dos principais incentivadores da participação ativa de crianças e jovens.

Cumpre ressaltar que todos os estudos parecem ter em comum a definição de participação de crianças preconizada na A Convenção das Nações Unidas sobre os Direitos da Criança (United Nations, 1989), que estipula que as crianças (sujeitos de até 18 anos de idade) têm o direito de que as suas vozes sejam ouvidas em todas as decisões que as afetem e de terem as suas opiniões tidas em conta pelos decisores políticos. Nesse sentido, as esferas política e comunitária são reconhecidas como espaços genuínos de participação infantil.

Embora o principal assunto seja a participação das crianças, os estudos revelam que nem todos os artigos demonstram casos práticos em que a participação destas ocorreu de modo efetivo e consequente (Cairns et al., 2024), mas analisam fatores positivos, que facilitam a participação de crianças e outros fatores negativos, que impõem desafios ao processo – ressaltando que a investigação sobre estes aspetos ainda é escassa (Càmara et al., 2023). Outros estudos tentam explorar o papel dos governos locais na promoção da participação de crianças e jovens e identificar semelhanças entre cidades distintas que tentam aplicar um mesmo mecanismo participativo (Rofman et al., 2024).

A seguir serão apresentadas algumas oportunidades e desafios para a participação das crianças e jovens nos processos de políticas públicas locais, identificadas na literatura revista.

3.1 Oportunidades

A participação de crianças e jovens na tomada de decisão sobre questões que os afetam depende de uma série de facilitadores que promovem tanto a inclusão quanto a efetividade desse envolvimento. Primeiramente, a existência de estruturas e órgãos específicos, como conselhos de jovens, tem um papel de grande relevância (Cairns et al., 2024; Catalán, 2024; Powell, 2024; Roffman et al., 2024; Alias, 2023; Càmara et al., 2023, Harada, 2023; Munyede et al., 2021) pois geralmente são órgãos que requerem algum grau de aprovação legal para existirem e de certa forma consolidam a noção de que se dá atenção a este grupo enquanto atores relevantes. Esses conselhos, no entanto, devem estar integrados a todos os aspectos da gestão da cidade, em vez de serem restritos a temas ou departamentos específicos. Além disso, a aplicação de estratégias estruturadas, como votações, diálogos, assembleias e processos participativos, proporciona meios concretos de engajamento, garantindo que as opiniões dos jovens sejam incorporadas ao desenvolvimento de projetos em andamento (Munyede et al., 2021; Càmara et al., 2023; Powell, 2024).

Outro fator relevante é o compromisso político e a mudança de cultura organizacional, que sustentam a participação ao longo do tempo (Càmara et al., 2023; Powell, 2024). A liderança política desempenha um papel central ao demonstrar respeito pelos contributos fornecidos por crianças e jovens, validando suas contribuições em qualquer decisão que os afete. Isso requer não apenas a inclusão formal, mas também o reconhecimento inequívoco do valor desses contributos, promovendo uma abordagem mais inclusiva na formulação de políticas públicas, como por exemplo na Polónia, onde uma lei nacional aboliu o limite de idade para os participantes em consultas públicas, uma decisão política e legal explícita que permitiu às crianças e jovens o direito de participar em igualdade de condições com os adultos (Powell, 2024).

As escolas emergem como atores fundamentais nesse processo, superando até mesmo o papel de famílias ou associações (Powell, 2024). Ao envolver jovens em fóruns escolares, é possível fomentar seu interesse por questões políticas e sociais, preparando-os para uma participação mais ampla na sociedade (Kudrnáč et al., 2023; Lehtonen & Radzik-Maruszak, 2024; Mohammed & Al-Doski, 2020).

Por fim, ambientes seguros e não discriminatórios são indispensáveis para que a participação seja significativa (Jansson et al., 2022; Powell, 2024). Espaços onde as crianças e jovens se sintam respeitados, compreendidos e apoiados encorajam seu envolvimento ativo. A presença de adultos capazes de ouvir, compreender e promover o diálogo inclusivo cria condições para que os jovens expressem suas opiniões de forma plena, sem medo de represálias ou exclusão. No caso da iniciativa da Child in Need Institute, na Índia, a presença de adultos facilitadores foi crucial para que crianças e jovens em situação de rua pudessem expressar suas opiniões plenamente. Bhattacharyya e Chakraborty (2024) relatam que a iniciativa criou ambientes seguros e apropriados e forneceu treinamento e apoio aos jovens para que pudessem dialogar efetivamente com as autoridades, superando o medo de repressão. Esses fatores, quando combinados, formam a base para a construção de uma cultura participativa que valoriza e respeita a contribuição das gerações mais novas.

3.2 Desafios

Embora a participação das crianças seja amplamente reconhecida como um direito fundamental, conforme estabelecido pela Convenção sobre os Direitos da Criança (CDC), persistem diversas barreiras que dificultam sua implementação prática (Cairns et al., 2024). A rigidez e ineficácia das estruturas de participação são frequentemente destacadas (Cairns et al., 2024; Powell, 2024), com entraves que incluem a falta de tempo devido às demandas escolares e extracurriculares, metodologias desatualizadas e a resistência dos adultos em adaptar atividades às necessidades das crianças (Powell, 2024). Além disso, fatores como a brevidade das reuniões, o número limitado de vagas em conselhos, a descontinuidade de projetos e a falta de representatividade tornam o acesso desigual, deixando de contemplar a diversidade necessária para uma participação significativa (Munyede et al., 2021).

A percepção social das crianças como passivas e dependentes é outra barreira significativa (Càmara et al., 2023). Essa visão, profundamente enraizada em normas socioculturais e desigualdades históricas, frequentemente retrata crianças como desprovidas de agência e voz (Bolotta, 2020). Essa perspetiva adultocêntrica subestima sua capacidade de contribuir para a tomada de decisões, reforçando a exclusão das crianças de espaços políticos e sociais (Cairns et al., 2024). Em paralelo, o compromisso limitado de políticos e outros atores institucionais em responder concretamente às propostas das crianças reforça a percepção de que os conselhos e fóruns podem ter um papel meramente consultivo, comprometendo a eficácia dessas iniciativas (Harada, 2023; Munyede et al., 2021).

A falta de recursos financeiros e organizacionais emerge como uma barreira estrutural. A ausência de financiamento consistente, capacitação insuficiente de gestores públicos e a escassez de campanhas de comunicação dificultam tanto a visibilidade quanto a execução de iniciativas participativas (Cairns et al., 2024; Powell, 2024). Essa lacuna é agravada por disparidades socioeconômicas, práticas culturais e desigualdades no acesso a recursos educacionais e recreativos, o que restringe ainda mais as oportunidades de participação para crianças de diferentes contextos (Powell, 2024). A perceção de envolvimento limitado das crianças como agentes de mudança nas metas globais dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), exemplifica como sua participação ainda é subestimada no cenário global, demandando esforços para integrar e reconhecer plenamente suas contribuições presentes e futuras (Montrosse‐Moorhead et al., 2019; Cairns et al., 2024).

As crianças, especialmente em ambientes de alto risco, enfrentam impactos desproporcionais de ameaças climáticas, como secas e desastres naturais, resultando em sérias consequências para sua saúde e bem-estar (Helldén et al., 2021). Suas experiências destacam a necessidade de incluí-las nas discussões sobre mudanças climáticas e políticas ambientais. (Cairns et al., 2024).

3.3 Mecanismos de participação

Para que as crianças expressem suas opiniões e participem de discussões de maneira significativa, dependem dos mecanismos e oportunidades criadas pelos adultos para facilitar sua inclusão (Cilliers & Gibbens, 2023). A governança local desempenha um papel crucial nesse processo, mediando o envolvimento infantil na configuração de seus ambientes urbanos (Cairns et al., 2024), pois é caracterizada por estruturas que permitem a participação de diversos atores na gestão de políticas públicas. Sua abordagem de baixo para cima pode ser ideal para promover essa participação. Além disso, os governos locais estão estrategicamente posicionados como o nível de governança mais próximo da vida cotidiana das crianças, tornando-se um canal vital para integrar suas contribuições na vida urbana (Chawla, 2001; Powell, 2024).

Dentre os mecanismos mais citados para promover a participação a nível local, estão a Iniciativa Cidades Amigas das Crianças da UNICEF e os Conselhos de Infância ou de Jovens. Também são citados os Orçamentos Participativos, mais enquanto ferramentas de promoção da cidadania e de intervenção pontual na tomada de decisão. Para esta análise optou-se por não abordar os OPs.

     3.3.1 As Cidades Amigas das Crianças

As Cidades Amigas das Crianças são um movimento global que visa garantir que as cidades sejam espaços seguros, saudáveis e inclusivos para crianças e jovens, reconhecendo e promovendo os seus direitos (Puig, 2023). A base para a conceituação de Cidades Amigas das Crianças são os direitos da criança, estabelecidos na CDC (1989). A UNICEF encabeça esta Iniciativa, dando diretrizes e galardoando Municípios com o título “Child-Friendly City”, se este cumprir com os requisitos definidos num plano aprovado e monitorizado pela UNICEF, que estimula a criação de estruturas de participação estáveis e duradouras, que possibilitem a participação contínua e não apenas eventos pontuais. A cada 5 anos o processo deve ser atualizado (Powell, 2024; UNICEF, 2018; Catalán, 2024). Este conceito desafia a perspetiva convencional das crianças como meras espectadoras nos ambientes e comunidades em que vivem, colocando-as como contribuintes-chave cujos requisitos e pontos de vista são essenciais para moldar os territórios (Cámara et al., 2023).

O crescente interesse em como os tomadores de decisão e planeadores municipais podem atender às necessidades das crianças elevou a atenção ao conceito de Cidade Amiga da Criança, que requer a transformação dos processos do governo local para incluir as necessidades e interesses das crianças e dos jovens (Powell, 2024).

     3.3.2 Os Conselhos

Os Conselhos de Infância e de Jovens são mecanismos de participação que proporcionam às crianças e jovens a oportunidade de expressarem suas opiniões, participarem de processos de tomada de decisão e influenciarem políticas públicas que afetam suas vidas. A implementação desses conselhos visa promover o protagonismo infantojuvenil e é objeto de diversas análises na literatura sobre participação cidadã, que mencionam que a implementação de Conselhos de Infância e de Jovens é um passo importante para garantir que suas vozes sejam ouvidas e que seus direitos sejam respeitados (Cámara et al., 2023; Kudrnáč et al., 2022; Harada, 2023; Alias, 2023), Catalán, 2024). No entanto, é fundamental que esses conselhos sejam estruturados de forma a garantir a participação significativa, a inclusão e o empoderamento de todos os participantes.

Os conselhos proporcionam um espaço formal para que crianças e jovens sejam ouvidos, aprendam sobre seus direitos e desenvolvam habilidades de liderança e participação cívica. A participação nos conselhos permite que crianças e jovens contribuam com suas perspetivas e ideias para a formulação de políticas públicas mais adequadas às suas necessidades. O estabelecimento de conselhos é um elemento essencial para a construção de Cidades Amigas da Criança, promovendo a inclusão e a participação de crianças e jovens na vida da cidade. Na cidade de Lleida, por exemplo, a experiência com o conselho infantil levou ao aprendizado de que “o conselho se pode manifestar sobre qualquer tema”. Isso indica que a participação infantil, nesse contexto, ampliou os temas e a influência do conselho nas decisões locais (Puig, 2023).

Por outro lado, as barreiras identificadas na literatura podem impactar diretamente os Conselhos. A falta de apoio político e de recursos financeiros pode comprometer a efetividade destes e, em alguns casos, a participação de crianças e jovens em conselhos pode se tornar simbólica, sem que suas opiniões sejam realmente consideradas. Também é desafiador garantir a representatividade, incluindo crianças e jovens de diferentes origens socioeconômicas e étnicas, bem como aqueles com deficiência, incapacidade ou necessidades específicas.

A implementação de Conselhos de Infância e de Jovens requer um compromisso real por parte dos governos locais e da sociedade em geral para garantir que esses espaços de participação sejam efetivos e contribuam para a construção de cidades mais justas, democráticas e amigas das crianças.

Alguns dos modelos citados na literatura são os Conselhos Locais de Crianças e Jovens, que são órgãos consultivos e deliberativos que permitem a participação de jovens na formulação de políticas públicas em áreas como infância, habitação e gênero (Rofman et al., 2024). Nestes conselhos, os participantes têm a missão de efetuar diagnósticos sobre a situação da infância e adolescência, identificar serviços e prestações locais, e a partir disso, elaborar planos de ação que contribuam para a proteção integral dos direitos da infância. Além disso, participam das etapas de diagnóstico, planeamento, monitorização e acompanhamento das políticas dirigidas a este setor. Também são mencionados os Conselhos Juniores, no modelo de instituições que simulam o funcionamento de governos locais, oferecendo aos jovens a oportunidade de vivenciar o processo de tomada de decisões (Munyede et al., 2021); Fóruns Escolares, como espaços de debate e diálogo sobre temas relevantes para a comunidade local, promovendo o desenvolvimento da consciência política nos jovens. Esses últimos, embora discutam problemas e ações para melhoria da cidade e escola, possuem um maior ênfase no aprendizado e desenvolvimento de capacidades nos participantes do que um envolvimento mais intrínseco e substancial na política pública.

3.4 Child-focused cities – uma aproximação aos ODS

A Agenda 2030 e os 17 Objetivos do Desenvolvimento Sustentável (ODS) destacam a importância da governança local na promoção do desenvolvimento sustentável (Cairns et al., 2024). Embora sejam aspirações por um mundo sustentável, não são vinculativas aos direitos humanos (ICLD, 2024), mas dependem de uma estrutura que respeite os direitos humanos para a sua implementação. A UNICEF (2023) enfatizou recentemente a necessidade de priorizar as crianças nos esforços de desenvolvimento sustentável, descrevendo essa abordagem como um “imperativo dos direitos humanos” (Cairns et al., 2024). Essa visão reconhece os ODS não como alvos isolados, mas como uma rede de objetivos interconectados e interdependentes, que guiam cidades e regiões em direção a soluções inovadoras, políticas e iniciativas locais. Contudo, apesar do compromisso global com os ODS e o princípio de “não deixar ninguém para trás”, as crianças frequentemente permanecem marginalizadas nas discussões sobre desenvolvimento e nos processos de governança local, o que leva a uma atenção limitada a elas no arcabouço dos ODS. 

Nesse sentido, a rede ICLD[6]Recomenda-se que se conheça mais sobre a iniciativa Child-focused Cities (CFC) através do enlace: … Continue a ler (Swedish International Centre for Local Democracy) tem conduzido um projeto que visa definir um Quadro Analítico para Cidades Focadas nas Crianças (Child-Focused Cities Analytical Framework, ou CFCAF), que tem por objetivo evoluir o conceito das Cidades Amigas das Crianças (CFC), considerado insuficiente para impedir a invisibilidade das crianças na implementação dos ODS, para um modelo onde os ODS são revistos de modo a colocar a criança no centro, ou seja, focados na criança, para garantir que os direitos e as necessidades das crianças sejam priorizados nessas metas globais.

Este projeto apresenta a criação de uma Estrutura Analítica de Cidades Focadas na Criança (CFCAF). Os autores argumentam que as estruturas existentes de “cidades amigas da criança” não são suficientes para garantir os direitos e necessidades das crianças no planeamento urbano. O CFCAF visa colmatar esta lacuna, promovendo a participação ativa das crianças no desenvolvimento urbano alinhado com os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Um objetivo central para o CFCAF é reinterpretar os ODS através das perspetivas das crianças, desafiando as interpretações adultocêntricas e buscando uma compreensão contextualizada da participação infantil na governança local (Cairns et al., 2024). Considerando que os quadros de governança local existentes frequentemente não conseguem capturar ou valorizar plenamente as contribuições potenciais das crianças, o modelo aborda essa  incongruência potencial entre a terminologia formal, global e acadêmica dos ODS e o contexto vivido pelas crianças, através da tradução dos ODS para formatos acessíveis e relevantes para a realidade infantil, priorizando a compreensão de seus significados e percepções e capturando, através das experiências e da “linguagem” das crianças em contextos locais, as nuances socioculturais e intergeracionais da comunidade.

O estudo teve início em 2022, reunindo académicos e profissionais internacionais para avaliar criticamente o conceito de “cidade amiga da criança”. A partir de uma abordagem interdisciplinar, procurou avançar a noção de simplesmente ser “amigável” para um compromisso mais profundo com a amplificação das vozes das crianças nas esferas social, física e relacional. Com o apoio de 6 cidades-piloto, desenvolveu-se um kit de ferramentas que permite reformular os atuais ODS a partir das perspetivas das crianças em seus respectivos ambientes da vida cotidiana. Esse kit é disponibilizado na plataforma e-learning do projeto, junto com um curso que ensina o conceito de Localização dos ODS (SDG Localisation[7]Localising the Sustainable Development Goals – ICLD.), que é o processo de adaptação da estrutura global dos ODS ao contexto local.

Como recomendação, sugerem que o CFCAF seja adotado globalmente como uma ferramenta para orientar as autoridades locais, municípios e decisores políticos na integração das perspetivas das crianças no planeamento urbano (ICLD, 2024). Colocar as crianças no centro da tomada de decisão poderá garantir que as estratégias de desenvolvimento sejam verdadeiramente inclusivas, oferecendo ambientes seguros, acessíveis e sustentáveis para todos os membros da comunidade.

A integração das perspetivas das crianças no planeamento urbano e na formulação de políticas é essencial para a criação de cidades inclusivas e equitativas. Reconhecer as crianças como principais partes interessadas no desenvolvimento sustentável garante que as estratégias e soluções urbanas sejam projetadas com seus melhores interesses em mente (Cairns et al., 2024). O foco restrito nas crianças no centro dos ODS demanda uma maior ênfase na inclusão de suas perspetivas na governança local para fomentar comunidades sustentáveis (Malone, 2015; Cairns et al., 2024).

As principais conclusões do estudo do ICLD (2024) sublinham a necessidade de capacitar as crianças como agentes de transformação urbana; superar as barreiras ao planeamento inclusivo; promover a inovação centrada nelas por meio da colaboração; avançar no desenvolvimento urbano com foco nas crianças; reformular a governação local para amplificar suas vozes; reconhecer a participação como um processo contínuo e estabelecer cidades centradas nas crianças como um direito universal (ICLD, 2024). Um aspecto particularmente relevante identificado foi a importância de traduzir os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) para formatos mais acessíveis e amigáveis às crianças e jovens, com ênfase em questões que as afetam diretamente e atendam às suas necessidades locais.

4. Discussão

Quando iniciada esta pesquisa, havia a expetativa de encontrar na literatura mais exemplos relevantes que aprofundassem a análise do impacto direto da participação das crianças na qualidade da governança local. Contudo, a maioria dos estudos identificados para a revisão de literatura se concentra em descrever e analisar os mecanismos de participação infantil, os fatores que a facilitam ou dificultam e as propostas para a sua implementação. A relação entre participação infantil e qualidade da governança local, embora frequentemente mencionada como um objetivo a ser alcançado, não é explorada em detalhes. Tendo conhecimento do contexto português, também era esperado encontrar exemplos nacionais, o que não confirmou-se ao direcionar a pesquisa para estudos que relacionassem a participação das crianças diretamente com a governação local.

Essa lacuna na literatura aponta para a necessidade de mais pesquisas que investiguem de modo sistemático e aprofundado os contributos das crianças e a qualidade da governação local, globalmente e especialmente em Portugal. Dado que uma das barreiras para a participação das crianças na tomada de decisão reside justamente na descrença de que seus contributos podem ser verdadeiramente úteis, a ponto de justificar a disponibilização de recursos em pessoas, mecanismos e estruturas para promover espaços de participação, futuras pesquisas poderiam explorar: i) como a participação infantil impacta os processos de tomada de decisão de base local (impacto); ii) como definir indicadores de qualidade da governança local baseados nos contributos da participação das crianças (influência); ou ainda iii) de que forma a participação infantil contribui para a responsividade dos governos locais (estratégia). Acredita-se que uma revisão de literatura sistemática poderá aprofundar uma análise dedutiva e categorizá-las segundo estes critérios.

Entretanto, são pesquisas que carecem de casos práticos. E por isso o quadro analítico para as Cidades Focadas nas Crianças (CFCAF) parece ser um caminho interessante para avançar. Mais pesquisas de campo que aprofundem esta visão dos ODS centrada nas crianças poderão auxiliar a desvendar mecanismos mais eficazes para a inclusão e influência efetiva do ponto de vista das crianças, superando o simbolismo, a instrumentalização e a visão adultocêntrica que frequentemente limitam a participação e contribuindo para uma melhor compreensão do papel da participação infantil na construção de territórios mais democráticos, participativos e eficazes.

5. Conclusão

Este trabalho procurou investigar a importância da participação das crianças na qualidade da governação local. Após uma contextualização sobre a qualidade da governação local e as relações de poder e participação cívica, procurou avançar na compreensão do papel das crianças e dos jovens num cenário de governança colaborativa de base local. Através da revisão de literatura, identificou barreiras, oportunidades e mecanismos que moldam essa interação. Verificou-se que embora a participação infantil seja amplamente reconhecida como um direito, sua implementação ainda enfrenta desafios significativos. Em contrapartida, iniciativas como os Conselhos de Infância/Jovens e a abordagem de Cidades Amigas das Crianças apresentam soluções promissoras para integrar as vozes das crianças nos processos de decisão. Esses mecanismos oferecem espaços estruturados que promovem a participação direta e o desenvolvimento da cidadania desde a primeira infância, permitindo que crianças e jovens identifiquem desafios e elaborem propostas que informam o planeamento e as políticas urbanas.

As fontes consultadas no âmbito da revisão de literatura, embora relevantes para a discussão sobre participação infantil, não se aprofundam na análise do impacto direto dessa participação na qualidade da governança local. A maioria dos estudos se concentra em descrever e analisar os mecanismos de participação infantil, os fatores que a facilitam ou dificultam, e as propostas para a sua implementação. A relação entre participação infantil e qualidade da governança local, embora frequentemente mencionada como um objetivo a ser alcançado, não é explorada em detalhes.

Destaca-se como iniciativa a replicar o projeto Chilld-Focused Cities (CFC), do ICLD, que desde 2022 tem tentado propor um novo quadro analítico baseado na reformulação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) a partir da perspetiva das crianças. Dessa abordagem, sublinha-se a necessidade de traduzir os ODS para formatos acessíveis e centrados nas crianças, com vias a facilitar a inclusão das crianças nos esforços globais de governança local, garantindo que suas necessidades sejam priorizadas de modo inclusivo e eficaz.

A promoção de práticas governativas inclusivas requer maior investimento em capacitação e sensibilização de gestores públicos, bem como em recursos para sustentar esses processos em continuidade. Por isso, parece ser extremamente necessário que futuras pesquisas sejam direcionadas para avaliar o impacto direto da participação infantil na governança local, explorando casos práticos e avaliando como seus contributos podem enriquecer as estratégias políticas e democratizar os processos decisórios, reduzindo a descrença na capacidade das crianças enquanto agentes do presente, dotados de opinião única e relevante. Essas recomendações reforçam o potencial transformador da participação das crianças, demonstrando que sua inclusão efetiva não apenas melhora a qualidade da governação local, mas também contribui para o desenvolvimento de comunidades mais justas, equitativas e sustentáveis.

Acredita-se que uma revisão de literatura sistemática poderá aprofundar uma análise dedutiva e categorizá-las segundo os critérios de impacto, influência e estratégias. Espera-se com essa análise contribuir para iluminar a discussão sobre a efetividade da participação infantil e reduzir a descrença nas crianças enquanto cidadãos de plenos direitos e portadores de um ponto de vista único e indispensável na elaboração de políticas públicas, em especial as de escala local. Por fim, sugere-se a replicação do modelo CFCAF (ICLD, 2024) em Portugal, com vistas a reinterpretar os ODS por meio das perspetivas das crianças, desafiando interpretações centradas em adultos e buscando uma compreensão específica do contexto da participação das crianças na governança local.

Referências

     Apêndice A: Estudos Incluídos na Revisão Sistemática

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References
1 Universidade de Aveiro, DCSPT. Arquiteta e Urbanista (UFRJ, 2009). Mestre em Planeamento Regional e Urbano (UA, 2022). Doutoranda em Políticas Públicas (UA). Membro do GOVCOPP.  Este estudo é apoiado pela FCT, no âmbito do concurso para bolsas de doutoramento em ambiente não académico, com o número 2024.04847.BDANA. https://govcopp.ua.pt/user/992.
2, 3, 4 Child-Focused Cities Analytical Framework | ICLD
5 https://www.prisma-statement.org/
6 Recomenda-se que se conheça mais sobre a iniciativa Child-focused Cities (CFC) através do enlace: https://icld.se/en/researchproject/lets-get-together-and-make-change-towards-the-child-focused-cities-analytical-framework/.
7 Localising the Sustainable Development Goals – ICLD.